從社會(huì)代理機(jī)構(gòu)的視角看政府采購(gòu)監(jiān)管方式的改進(jìn)
政府采購(gòu)社會(huì)代理機(jī)構(gòu)作為政府采購(gòu)活動(dòng)的執(zhí)行主體，因其所處的獨(dú)特位置和獨(dú)特的立場(chǎng)，產(chǎn)生了不同于其他政府采購(gòu)主體的獨(dú)特視角。通過(guò)重新審視社會(huì)代理機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)中存在的問(wèn)題，有助于認(rèn)識(shí)政府采購(gòu)的行業(yè)現(xiàn)狀，從實(shí)踐的視角推進(jìn)監(jiān)管部門(mén)對(duì)監(jiān)管方式的思考和改進(jìn)。
一、社會(huì)代理機(jī)構(gòu)在政府采購(gòu)當(dāng)事人中起到關(guān)鍵的平衡和調(diào)節(jié)作用
社會(huì)代理機(jī)構(gòu)作為全程參與政府采購(gòu)活動(dòng)的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，一頭連著采購(gòu)人，一頭連著供應(yīng)商，處于整個(gè)程序的中間位置，對(duì)于保障采購(gòu)需求的實(shí)現(xiàn)和維護(hù)供應(yīng)商的權(quán)利起著至關(guān)重要的平衡和調(diào)節(jié)作用。從法律關(guān)系上來(lái)講，社會(huì)代理機(jī)構(gòu)接受采購(gòu)人的委托，形成了民法上的委托代理關(guān)系，基于此種法律關(guān)系，其行為是一種市場(chǎng)化行為，以客戶(hù)需求為導(dǎo)向。同時(shí)，政府采購(gòu)與其他購(gòu)買(mǎi)行為一樣由一定的主觀意圖和預(yù)期來(lái)主導(dǎo)，采購(gòu)人總是希望在采購(gòu)文件中明確體現(xiàn)自己的采購(gòu)意圖，使中標(biāo)、成交的結(jié)果更加“可控”，因此業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，完全沒(méi)有參照、沒(méi)有指向性的采購(gòu)文件必然質(zhì)量低下，同時(shí)造成了結(jié)果的完全不可預(yù)期。
社會(huì)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)該向采購(gòu)人提供良好的服務(wù)，最大可能地滿(mǎn)足采購(gòu)人的需求。但是政府采購(gòu)使用財(cái)政性資金，本身帶有極強(qiáng)的行政性色彩，受到財(cái)政部門(mén)的監(jiān)管，違法違規(guī)操作要受到相應(yīng)的處理和處罰，使其有別于一般的民事委托代理行為。代理機(jī)構(gòu)提供服務(wù)不僅要滿(mǎn)足采購(gòu)人的合理預(yù)期，更要規(guī)制和提醒采購(gòu)人不能違法違規(guī)。指導(dǎo)采購(gòu)人修改可能涉嫌違法違規(guī)的采購(gòu)文件內(nèi)容，避免可能發(fā)生的質(zhì)疑、投訴，依法依規(guī)組織采購(gòu)程序。其行為在客觀上制約了采購(gòu)人的決策權(quán)，使監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法方式不再僅僅局限于事后的、被動(dòng)的執(zhí)法，產(chǎn)生了漸進(jìn)式的間接執(zhí)法效果。
二、樹(shù)立正確的執(zhí)業(yè)理念是贏得市場(chǎng)、面對(duì)監(jiān)管的關(guān)鍵
代理機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)思維中有一個(gè)預(yù)設(shè)，作為受托人，應(yīng)當(dāng)把向采購(gòu)人提供服務(wù)的質(zhì)量看成是企業(yè)的生命。而作為受監(jiān)管的政府采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，又必須嚴(yán)格恪守職業(yè)準(zhǔn)則和法律法規(guī)。達(dá)不成采購(gòu)人的心愿可能“丟單”，滿(mǎn)足采購(gòu)人的全部要求又可能面臨處理甚至處罰�？此啤案玫亍狈⻊�(wù)采購(gòu)人與服從監(jiān)管之間形成了對(duì)立，而問(wèn)題本質(zhì)上是社會(huì)代理機(jī)構(gòu)如何樹(shù)立正確的專(zhuān)業(yè)化執(zhí)業(yè)理念，如何處理社會(huì)代理機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)化與市場(chǎng)化之間的關(guān)系。
破解難題的關(guān)鍵還是要回到政府采購(gòu)的特殊性質(zhì)，政府采購(gòu)代理與一般社會(huì)民事代理服務(wù)存在重大區(qū)別，當(dāng)事人承擔(dān)著法律賦予的強(qiáng)制義務(wù)，必須嚴(yán)格履行法律的規(guī)定。滿(mǎn)足采購(gòu)人的一切要求，過(guò)度追求市場(chǎng)化恰恰違背了政府采購(gòu)市場(chǎng)的專(zhuān)業(yè)化服務(wù)準(zhǔn)則——在嚴(yán)格遵守法律的前提下，才能考慮向采購(gòu)人提供什么樣的服務(wù)，不能為了提高所謂的服務(wù)質(zhì)量突破法律的底線，遵守法律與提高服務(wù)質(zhì)量并不是一個(gè)層次的問(wèn)題，將二者放在同等的位置進(jìn)行比較取舍的觀念本身就是錯(cuò)誤的。所以，政府采購(gòu)社會(huì)代理機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)化執(zhí)業(yè)理念應(yīng)當(dāng)具備法律與服務(wù)的雙重內(nèi)涵，且應(yīng)當(dāng)以“依法”為先。
在樹(shù)立正確執(zhí)業(yè)理念的基礎(chǔ)上，提高專(zhuān)業(yè)化水平是市場(chǎng)化背景下社會(huì)代理機(jī)構(gòu)生存和發(fā)展的根本。首先，專(zhuān)業(yè)化是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的直接體現(xiàn)和占有市場(chǎng)份額的保障。雖然準(zhǔn)入門(mén)檻的放低，導(dǎo)致短時(shí)間內(nèi)大量代理機(jī)構(gòu)的涌入，但是優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)規(guī)則以及日益嚴(yán)格的監(jiān)管最終會(huì)給專(zhuān)業(yè)、高效、規(guī)范的代理機(jī)構(gòu)滿(mǎn)意的答案，專(zhuān)注提高法律執(zhí)行水平和執(zhí)業(yè)技能是在市場(chǎng)中長(zhǎng)期生存的唯一出路。其次，專(zhuān)業(yè)化還是應(yīng)對(duì)監(jiān)管，避免處罰的最好手段。代理機(jī)構(gòu)在日常執(zhí)業(yè)活動(dòng)中，怕違法、怕監(jiān)管，一旦真正實(shí)現(xiàn)了執(zhí)業(yè)行為的專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化、流程化，使懂政策、細(xì)化流程，規(guī)范操作成為日常工作的常態(tài)，如何應(yīng)對(duì)監(jiān)管就不再是日常工作中的難題。
三、程序?qū)蜻�是結(jié)果導(dǎo)向是實(shí)踐中的偽命題
以程序?yàn)閷?dǎo)向還是以實(shí)體結(jié)果為導(dǎo)向是社會(huì)代理機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)過(guò)程中的另一個(gè)困惑。程序?qū)蚝徒Y(jié)果導(dǎo)向的命題本身就容易使人產(chǎn)生誤解，將程序和結(jié)果對(duì)立起來(lái)。如果結(jié)果導(dǎo)向是指重視采購(gòu)結(jié)果的質(zhì)量超過(guò)對(duì)程序執(zhí)行的重視，那么為了達(dá)到“好結(jié)果”是否可以不執(zhí)行現(xiàn)有程序，脫離現(xiàn)有的采購(gòu)程序的約束？進(jìn)而，怎樣才算是實(shí)現(xiàn)了政府采購(gòu)的結(jié)果導(dǎo)向，是符合采購(gòu)人的預(yù)期，符合市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律的結(jié)果，還是人為操縱的結(jié)果？很明顯，采購(gòu)人所期望的結(jié)果或者是人為操縱的結(jié)果都不符合政府采購(gòu)制度設(shè)立的初衷、違背了《政府采購(gòu)法》的根本原則。政府采購(gòu)的目標(biāo)也從來(lái)都不是要買(mǎi)到采購(gòu)人滿(mǎn)意的商品和服務(wù)，不是要買(mǎi)到高于采購(gòu)需求的商品，而是在貨物、服務(wù)與采購(gòu)需求要求相符的情況下，使采購(gòu)資金的使用效益能夠最大化。政府采購(gòu)的良好結(jié)果，不是采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)所希望的“好”，這里的“好”應(yīng)該是一個(gè)抽象的概念，不是某個(gè)特定主體利益訴求的實(shí)現(xiàn)。
更優(yōu)結(jié)果的實(shí)現(xiàn)不能通過(guò)重視結(jié)果本身來(lái)實(shí)現(xiàn)，相反卻只能通過(guò)規(guī)范、嚴(yán)格地執(zhí)行法定程序來(lái)實(shí)現(xiàn)。如果說(shuō)當(dāng)前政府采購(gòu)的結(jié)果尚不能讓人滿(mǎn)意，實(shí)際原因應(yīng)當(dāng)是沒(méi)有真正落實(shí)好法律規(guī)定的政府采購(gòu)程序。程序是結(jié)果的保障，程序合法結(jié)果必然合法，落實(shí)好程序就必然會(huì)產(chǎn)生最好的結(jié)果，一個(gè)是因，一個(gè)為果，將因果割裂，再將其中一個(gè)擺在更為重要的位置顯然不合邏輯。而且，作為行政行為，《政府采購(gòu)法》所規(guī)定的基本程序是法定的、不可改變的，每一步都經(jīng)過(guò)科學(xué)的設(shè)計(jì)，違背程序規(guī)定將會(huì)違反公開(kāi)、公平、公正的基本原則，政府采購(gòu)活動(dòng)無(wú)法順利開(kāi)展，政府采購(gòu)市場(chǎng)的良好秩序?qū)?huì)遭到破壞。程序的大廈一旦坍塌，結(jié)果的好壞從何談起？所以，采購(gòu)活動(dòng)中任何片面強(qiáng)調(diào)程序忽視結(jié)果或者只注重結(jié)果忽視程序的做法都是錯(cuò)誤的。
從社會(huì)代理機(jī)構(gòu)的角度出發(fā)，程序不但不是對(duì)其執(zhí)業(yè)行為的束縛，相反如果能夠真正發(fā)揮程序的指引作用，反而能夠幫助代理機(jī)構(gòu)規(guī)避執(zhí)業(yè)中的風(fēng)險(xiǎn),對(duì)代理機(jī)構(gòu)形成一種保護(hù)。嚴(yán)格認(rèn)真地執(zhí)行程序，消除采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)對(duì)結(jié)果的控制，消除采購(gòu)過(guò)程中不合理的預(yù)期與傾向，就自然能夠保證采購(gòu)結(jié)果的合法、合理。至于采購(gòu)更優(yōu)的采購(gòu)結(jié)果，則應(yīng)當(dāng)交給市場(chǎng)規(guī)律去實(shí)現(xiàn)，程序的合法保障了供應(yīng)商的公平、公開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)權(quán)利，市場(chǎng)活力得到釋放，其結(jié)果自然就是好的。
四、創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，應(yīng)從細(xì)節(jié)著手，狠抓程序落實(shí)
社會(huì)代理機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)行為和市場(chǎng)秩序仍然需要進(jìn)一步的專(zhuān)業(yè)和規(guī)范，提高政府采購(gòu)結(jié)果的質(zhì)量需要通過(guò)程序的完善和落實(shí)。因此，監(jiān)管部門(mén)監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)從需求著手，進(jìn)一步狠抓程序落實(shí)，嚴(yán)格監(jiān)管。同時(shí)從細(xì)節(jié)入手，提高和擴(kuò)大執(zhí)法的深度。
（一）制定和公布政府采購(gòu)文件范本，規(guī)范政府采購(gòu)核心環(huán)節(jié)。
采購(gòu)文件編制是整個(gè)采購(gòu)環(huán)節(jié)中代理機(jī)構(gòu)發(fā)揮主觀作用最強(qiáng)，也是保證采購(gòu)程序順利完成，落實(shí)采購(gòu)需求最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。采購(gòu)文件編制質(zhì)量低下極易引發(fā)參與項(xiàng)目供應(yīng)商的質(zhì)疑和投訴，嚴(yán)重影響采購(gòu)質(zhì)量和采購(gòu)效率。從采購(gòu)文件編制入手進(jìn)行統(tǒng)一和規(guī)范，制定和公布統(tǒng)一的政府采購(gòu)文件范本，可以從操作層面統(tǒng)一代理機(jī)構(gòu)的實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)。
范本的出臺(tái)對(duì)于采購(gòu)人來(lái)說(shuō)，可以防止采購(gòu)活動(dòng)質(zhì)量低下，貨物、服務(wù)質(zhì)量沒(méi)有保障的情況，更加科學(xué)合理地選擇采購(gòu)方式，實(shí)現(xiàn)采購(gòu)目的。代理機(jī)構(gòu)編制采購(gòu)文件有了權(quán)威的參照，可以提高政府采購(gòu)前期工作效率，統(tǒng)一全國(guó)實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)，消除對(duì)法律規(guī)定理解的差異，能夠有效地減少針對(duì)采購(gòu)文件的質(zhì)疑和投訴。從而達(dá)到凈化政府采購(gòu)市場(chǎng)，提高政府采購(gòu)活動(dòng)的質(zhì)量和效率，確保采購(gòu)結(jié)果公平公正的目的。
（二）優(yōu)化采購(gòu)程序，提升公開(kāi)透明度。
進(jìn)一步完善和細(xì)化政府采購(gòu)程序，使政府采購(gòu)的程序，更具有可操作性，更加人性化，優(yōu)化程序設(shè)置有助于更優(yōu)結(jié)果的實(shí)現(xiàn)。依托信息化手段和大數(shù)據(jù)，將評(píng)審環(huán)節(jié)適度向供應(yīng)商公開(kāi)，增加政府采購(gòu)程序的透明度，落實(shí)政府采購(gòu)全流程，各環(huán)節(jié)的信息公開(kāi)要求，接受當(dāng)事人和社會(huì)的全面監(jiān)督。加強(qiáng)需求論證和后續(xù)履約驗(yàn)收等薄弱環(huán)節(jié)管理，強(qiáng)化和明確各個(gè)采購(gòu)主體的權(quán)利和責(zé)任，使程序觀念貫穿于采購(gòu)活動(dòng)的全過(guò)程。程序設(shè)置上不留空白、更加完善，從實(shí)踐的角度出發(fā)，結(jié)合現(xiàn)階段政府采購(gòu)的特點(diǎn)，使程序更加科學(xué)、合理，便于實(shí)踐中的操作和執(zhí)行。
（轉(zhuǎn)載自北京市在線律師事務(wù)所）