公告內(nèi)容
（本文作者何一平工作單位系浙江省財(cái)政廳，劉勇明工作單位系浙江機(jī)電職業(yè)技術(shù)學(xué)院，文章將發(fā)表在《中國(guó)政府采購(gòu)》雜志2021年第6期。）
中標(biāo)或者成交供應(yīng)商拒簽合同，是指依照政府采購(gòu)法規(guī)定的采購(gòu)方式和采購(gòu)程序產(chǎn)生的中標(biāo)或者成交供應(yīng)商，拒絕依照政府采購(gòu)法的規(guī)定履行與采購(gòu)人簽訂合同的義務(wù)的行為。
一、構(gòu)成要件
中標(biāo)或者成交供應(yīng)商拒簽合同因影響正常的政府采購(gòu)秩序而對(duì)采購(gòu)人、中標(biāo)或者成交供應(yīng)商，以及第二中標(biāo)或者成交候選人發(fā)生相應(yīng)的法律效力，必須符合以下構(gòu)成要件。對(duì)中標(biāo)或者成交供應(yīng)商發(fā)生承擔(dān)不利后果效力的，還必須以無(wú)正當(dāng)理由為構(gòu)成要件。
1.中標(biāo)或者成交供應(yīng)商必須依照政府采購(gòu)法規(guī)定的采購(gòu)方式和采購(gòu)程序產(chǎn)生。換言之，中標(biāo)或者成交供應(yīng)商的中標(biāo)或者成交資格具有合法性、有效性。中標(biāo)或者成交供應(yīng)商違法產(chǎn)生，中標(biāo)或者成交供應(yīng)商的中標(biāo)或者成交資格不具有合法性、有效性，則發(fā)生中標(biāo)或者成交無(wú)效的法律效力。中標(biāo)或者成交供應(yīng)商的產(chǎn)生過(guò)程雖有違法行為發(fā)生，但不影響或者不可能影響中標(biāo)或者成交結(jié)果的，則不影響中標(biāo)或者成交供應(yīng)商的中標(biāo)或者成交資格的合法性、有效性。
2.中標(biāo)或者成交供應(yīng)商必須有拒絕依法履行與采購(gòu)人簽訂合同的義務(wù)的行為。根據(jù)《政府采購(gòu)法》第四十六條規(guī)定，中標(biāo)或者成交通知書以及該條第一款規(guī)定的合同簽訂期限，對(duì)采購(gòu)人和中標(biāo)或者成交供應(yīng)商均具有法律效力，而非僅僅對(duì)采購(gòu)人具有法律效力。換言之，在法定的合同簽訂期限內(nèi)簽訂合同，既是采購(gòu)人的義務(wù)也是中標(biāo)或者成交供應(yīng)商的義務(wù)。因此，未依法履行與采購(gòu)人簽訂合同的義務(wù)即為拒絕。是否具有正當(dāng)理由在所不問(wèn)，但對(duì)中標(biāo)或者成交供應(yīng)商發(fā)生承擔(dān)不利后果效力的，必須以無(wú)正當(dāng)理由為構(gòu)成要件。所謂正當(dāng)理由應(yīng)限于法定的可免責(zé)事由。作為正當(dāng)理由的情形，不得由當(dāng)事人事先任意約定，也不得由當(dāng)事人事后任意擴(kuò)大解釋，否則勢(shì)必導(dǎo)致“法定采購(gòu)方式和采購(gòu)程序”空轉(zhuǎn)。
3.在法定的合同簽訂期限屆滿之前拒絕的，必須以明示方式向采購(gòu)人作出表示。在法定的合同簽訂期限屆滿之前，默示方式不得構(gòu)成有效的拒絕表示。超過(guò)法定的合同簽訂期限的，明示或者默示方式均得構(gòu)成有效的拒絕表示。所謂明示方式是指以書面或者口頭形式作出拒絕表示。一般應(yīng)以書面形式作出拒絕表示，口頭形式僅于采購(gòu)人或者其委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)能夠取得有效證據(jù)的情況下始得構(gòu)成有效的拒絕表示。所謂默示方式是指既未以明示方式作出拒絕表示，又未依法履行合同簽訂的義務(wù)。以明示方式向采購(gòu)人委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)作出拒絕表示的，視為向采購(gòu)人作出拒絕表示，但采購(gòu)文件另有規(guī)定的除外。向采購(gòu)人委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)作出拒絕表示的，受委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知采購(gòu)人。
為避免因中標(biāo)或者成交供應(yīng)商拒簽合同而發(fā)生不必要的糾紛，采購(gòu)人可以區(qū)分以下情形以書面形式進(jìn)行必要的催告，但中標(biāo)或者成交通知書載明必須在法定的合同簽訂期限屆滿之前簽訂合同否則視為拒簽合同的除外。其一，項(xiàng)目比較緊急或者具有時(shí)效性的，可以在法定的合同簽訂期限屆滿之前的合理時(shí)間，催告中標(biāo)或者成交供應(yīng)商在合同簽訂期限屆滿之前及時(shí)簽訂合同，否則合同簽訂限期屆滿即視為拒簽合同。其二，項(xiàng)目并非比較緊急或者不具有時(shí)效性的，采購(gòu)人可以在法定的合同簽訂期限屆滿之后，書面催告中標(biāo)或者成交供應(yīng)商及時(shí)簽訂合同，否則視為拒簽合同。催告書應(yīng)當(dāng)載明合理的寬限期。
但是，催告并非認(rèn)定中標(biāo)或者成交供應(yīng)商拒簽合同的必經(jīng)程序。如上文所言，中標(biāo)或者成交通知書以及法定的合同簽訂期限，對(duì)采購(gòu)人和中標(biāo)或者成交供應(yīng)商均具有法律效力，而非僅僅對(duì)采購(gòu)人具有法律效力。在法定的合同簽訂期限內(nèi)簽訂合同，既是采購(gòu)人的義務(wù)也是中標(biāo)或者成交供應(yīng)商的義務(wù)。采購(gòu)人或者其委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)依照法定的方式和程序發(fā)出中標(biāo)或者成交通知書，并公告中標(biāo)或者成交結(jié)果的，未經(jīng)催告也得當(dāng)然對(duì)中標(biāo)或者成交供應(yīng)商發(fā)生拒簽合同的法律效力。
二、法律效力
中標(biāo)或者成交供應(yīng)商拒簽合同符合以上構(gòu)成要件的，對(duì)采購(gòu)人、中標(biāo)或者成交供應(yīng)商，以及第二中標(biāo)或者成交候選人發(fā)生相應(yīng)的法律效力。
1.對(duì)采購(gòu)人的法律效力。對(duì)采購(gòu)人產(chǎn)生選擇權(quán)。根據(jù)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第四十九條規(guī)定，中標(biāo)或者成交供應(yīng)商拒絕與采購(gòu)人簽訂合同的，采購(gòu)人可以按照評(píng)審報(bào)告推薦的中標(biāo)或者成交候選人名單排序，確定下一候選人為中標(biāo)或者成交供應(yīng)商，也可以重新開展政府采購(gòu)活動(dòng)。采購(gòu)人行使選擇權(quán)，并無(wú)事先報(bào)財(cái)政部門審批的義務(wù)，財(cái)政部門也無(wú)事先開展審批的權(quán)力，因?yàn)楝F(xiàn)行政府采購(gòu)法并未授予財(cái)政部門相應(yīng)的審批權(quán)。但是，采購(gòu)人選擇確定下一候選人為中標(biāo)或者成交供應(yīng)商的，應(yīng)當(dāng)綜合考量下一候選人的相關(guān)情況，特別是報(bào)價(jià)的合理性。如果下一候選人的報(bào)價(jià)明顯高于原中標(biāo)或者成交供應(yīng)商的報(bào)價(jià)，且又不滿足物有所值或者優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)要求的，那么不得選擇下一中標(biāo)或者成交候選人，而應(yīng)當(dāng)重新開展采購(gòu)活動(dòng)。如果下一候選人的報(bào)價(jià)明顯低于原中標(biāo)或者成交供應(yīng)商的報(bào)價(jià)，可能無(wú)法正常履約或者可能無(wú)法保證項(xiàng)目質(zhì)量的，那么也不得選擇下一中標(biāo)或者成交候選人，而應(yīng)當(dāng)重新開展采購(gòu)活動(dòng)。
需要追問(wèn)的是采購(gòu)人選擇第二中標(biāo)或者成交候選人作為中標(biāo)或者成交供應(yīng)商，而其又拒簽合同的，采購(gòu)人是否可以按照評(píng)審報(bào)告推薦的中標(biāo)或者成交候選人名單排序，選擇第三中標(biāo)或者成交候選人作為中標(biāo)或者成交供應(yīng)商，并依此類推？本文作者的觀點(diǎn)為可以，因?yàn)橐婪óa(chǎn)生的中標(biāo)或者成交候選人排序名單具有法律效力。如果不可以，那么排名第二中標(biāo)或者成交候選人之后的中標(biāo)或者成交候選人純屬多余。
但是，在合同履行過(guò)程中，由于作為合同一方當(dāng)事人的原中標(biāo)或者成交供應(yīng)商的原因?qū)е潞贤獬模鳛榱硪环疆?dāng)事人的采購(gòu)人不得參照《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第四十九條的規(guī)定選擇原第二中標(biāo)或者成交候選人作為該項(xiàng)目的中標(biāo)或者成交供應(yīng)商，并直接簽訂合同，而應(yīng)當(dāng)重新開展采購(gòu)活動(dòng)�！墩少�(gòu)法實(shí)施條例》第四十九條規(guī)范的是有合同簽訂義務(wù)的供應(yīng)商拒絕履行合同簽訂義務(wù)之后采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)如何作為，而非規(guī)范因有合同履行義務(wù)的供應(yīng)商的原因?qū)е潞贤獬蟛少?gòu)人應(yīng)當(dāng)如何作為。前者發(fā)生在合同簽訂之前，后者發(fā)生在合同解除之后，兩者性質(zhì)完全不同。根據(jù)《政府采購(gòu)法》第六十四條第一款采購(gòu)方式和采購(gòu)程序法定的規(guī)定，合同解除之后，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)重新開展采購(gòu)活動(dòng)，并重新確定具有合同簽訂資格的供應(yīng)商。采購(gòu)方式和采購(gòu)程序法定的核心要義是確定具有合同簽訂資格的供應(yīng)商的方式和程序法定。
2.對(duì)中標(biāo)或者成交供應(yīng)商的法律效力。對(duì)中標(biāo)或者成交供應(yīng)商發(fā)生三方面的法律效力。
第一，中標(biāo)或者成交供應(yīng)商的中標(biāo)或者成交資格往后發(fā)生無(wú)效的效力。在法定的合同簽訂期限屆滿之前以明示方式作出拒簽合同表示的，自其拒簽合同的表示到達(dá)采購(gòu)人或者采購(gòu)人委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)開始無(wú)效。在法定的合同簽訂期限屆滿之前未以明示方式作出拒絕表示的，自合同簽訂期限屆滿開始無(wú)效。經(jīng)書面催告并給予寬限期的，自寬限期屆滿開始無(wú)效。中標(biāo)或者成交供應(yīng)商的中標(biāo)或者成交資格無(wú)效是往后發(fā)生效力，而不是向前發(fā)生效力。中標(biāo)或者成交供應(yīng)商拒簽合同，并不會(huì)發(fā)生因合格的供應(yīng)商數(shù)量不符合法定要求而導(dǎo)致采購(gòu)程序終止并重新開展采購(gòu)活動(dòng)的法律后果。合格的供應(yīng)商數(shù)量是否符合法定要求的判斷時(shí)點(diǎn)，應(yīng)在中標(biāo)或者成交結(jié)果公告之前。
第二，中標(biāo)或者成交供應(yīng)商不得參加對(duì)該項(xiàng)目重新開展的采購(gòu)活動(dòng)。應(yīng)以無(wú)正當(dāng)理由為構(gòu)成要件。對(duì)招標(biāo)采購(gòu)而言，還必須以招標(biāo)文件事先載明“無(wú)正當(dāng)理由拒絕簽訂合同的中標(biāo)供應(yīng)商不得參加對(duì)該項(xiàng)目重新開展的采購(gòu)活動(dòng)”為必要條件。對(duì)非招標(biāo)采購(gòu)而言，因《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)）第二十二條第二款第二句、《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)〔2014〕214號(hào)）第三十三條第二句規(guī)定“拒絕簽訂政府采購(gòu)合同的成交供應(yīng)商不得參加對(duì)該項(xiàng)目重新開展的采購(gòu)活動(dòng)”，采購(gòu)文件未事先載明此類條款也得發(fā)生此類效力。但應(yīng)對(duì)《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)）第二十二條第二款第二句、《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)〔2014〕214號(hào)）第三十三條第二句的規(guī)定作目的性限縮解釋，即“無(wú)正當(dāng)理由拒絕簽訂政府采購(gòu)合同的成交供應(yīng)商不得參加對(duì)該項(xiàng)目重新開展的采購(gòu)活動(dòng)”。中標(biāo)或者成交供應(yīng)商無(wú)正當(dāng)理由拒簽合同，屬于嚴(yán)重違反《政府采購(gòu)法》第三條規(guī)定的誠(chéng)實(shí)信用原則，破壞政府采購(gòu)秩序的行為。《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）未對(duì)招標(biāo)采購(gòu)的中標(biāo)供應(yīng)商無(wú)正當(dāng)理由拒簽合同，作出禁止其參加對(duì)該項(xiàng)目重新開展的采購(gòu)活動(dòng)的規(guī)定，應(yīng)屬漏洞。唯得通過(guò)招標(biāo)文件事先載明相應(yīng)條款進(jìn)行彌補(bǔ)。
需要追問(wèn)的是在招標(biāo)采購(gòu)中，假如招標(biāo)文件未事先載明“無(wú)正當(dāng)理由拒絕簽訂合同的中標(biāo)供應(yīng)商不得參加對(duì)該項(xiàng)目重新開展的采購(gòu)活動(dòng)”，而采購(gòu)人選擇重新開展采購(gòu)活動(dòng)的，是否可以或者應(yīng)當(dāng)拒絕中標(biāo)供應(yīng)商參加對(duì)該項(xiàng)目重新開展的采購(gòu)活動(dòng)？這無(wú)疑是一個(gè)非常棘手、極富爭(zhēng)議的問(wèn)題。本文作者謹(jǐn)慎地認(rèn)為，在招標(biāo)采購(gòu)中，招標(biāo)文件未事先載明此類條款，拒絕中標(biāo)供應(yīng)商參加對(duì)該項(xiàng)目重新開展的采購(gòu)活動(dòng)的法律依據(jù)并不充分。但因該行為受到行政處罰而導(dǎo)致其資格條件不滿足《政府采購(gòu)法》第二十二條第一款第五項(xiàng)規(guī)定的除外。既無(wú)法的明文禁止，又無(wú)招標(biāo)文件的事先載明，似難參照《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)）第二十二條第二款第二句、《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)〔2014〕214號(hào)）第三十三條第二句的規(guī)定，以其違背《政府采購(gòu)法》第三條規(guī)定的誠(chéng)實(shí)信用原則為由進(jìn)行拒絕。中標(biāo)供應(yīng)商無(wú)正當(dāng)理由拒簽合同，可能因該行為受到行政處罰而導(dǎo)致其資格條件不滿足《政府采購(gòu)法》第二十二條第一款第五項(xiàng)“參加政府采購(gòu)活動(dòng)前三年內(nèi)，在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中沒有重大違法記錄”的規(guī)定。但是，財(cái)政部門作出處罰決定須經(jīng)嚴(yán)格程序，采購(gòu)人一般難以等到財(cái)政部門作出處罰決定之后再對(duì)該項(xiàng)目重新開展采購(gòu)活動(dòng)。
第三，依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。應(yīng)以無(wú)正當(dāng)理由為構(gòu)成條件。中標(biāo)或者成交供應(yīng)商拒簽合同的法律責(zé)任，主要包括行政法律責(zé)任和民事法律責(zé)任。根據(jù)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七十二條第一款第二項(xiàng)規(guī)定，供應(yīng)商中標(biāo)或者成交后無(wú)正當(dāng)理由拒不與采購(gòu)人簽訂政府采購(gòu)合同的，依照政府采購(gòu)法第七十七條第一款的規(guī)定追究法律責(zé)任，主要是處以采購(gòu)金額千分之五以上千分之十以下的罰款，列入不良行為記錄名單，在一至三年內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)。根據(jù)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七十六條規(guī)定，政府采購(gòu)當(dāng)事人違反政府采購(gòu)法和該條例規(guī)定，給他人造成損失的，依法承擔(dān)民事責(zé)任。換言之，中標(biāo)或者成交供應(yīng)商無(wú)正當(dāng)理由拒簽合同給他人造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任。
3.對(duì)第二中標(biāo)或者成交候選人的法律效力。采購(gòu)人依法選擇第二中標(biāo)或者成交候選人為中標(biāo)或者成交供應(yīng)商的，第二中標(biāo)或者成交候選人依法具有與采購(gòu)人簽訂合同的資格。這種資格既是權(quán)利也是義務(wù)。所謂權(quán)利是指采購(gòu)人行使選擇權(quán)，向第二中標(biāo)或者成交候選人發(fā)出中標(biāo)或者成交通知書之后，第二中標(biāo)或者成交候選人即成為中標(biāo)或者成交供應(yīng)商，就有權(quán)利與采購(gòu)人簽訂合同，采購(gòu)人無(wú)正當(dāng)理由不得拒絕。所謂義務(wù)是指采購(gòu)人行使選擇權(quán)，向第二中標(biāo)或者成交候選人發(fā)出中標(biāo)或者成交通知書之后，第二中標(biāo)或者成交候選人即成為中標(biāo)或者成交供應(yīng)商，就有義務(wù)與采購(gòu)人簽訂合同，無(wú)正當(dāng)理由不得拒絕，否則對(duì)其發(fā)生中標(biāo)或者成交供應(yīng)商拒簽合同的法律效力。
三、修法建議
“無(wú)正當(dāng)理由拒絕簽訂合同的中標(biāo)或者成交供應(yīng)商不得參加對(duì)該項(xiàng)目重新開展的采購(gòu)活動(dòng)”的規(guī)則，對(duì)供應(yīng)商的權(quán)利產(chǎn)生重大不利影響，由低位階的規(guī)范性文件作出規(guī)定，或者僅僅由招標(biāo)文件作出規(guī)定，其正當(dāng)性似乎并不充分。財(cái)政部擬在修訂《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）時(shí)對(duì)上述漏洞進(jìn)行填補(bǔ)，2021年4月30發(fā)布的辦法修訂草案征求意見稿第五十條第二款作出如下規(guī)定：投標(biāo)人撤銷投標(biāo)以及無(wú)正當(dāng)理由放棄中標(biāo)的，不得再參加該項(xiàng)目新的采購(gòu)活動(dòng)。同時(shí)，財(cái)政部在修訂《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)）時(shí)應(yīng)會(huì)將競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式并入其中，并對(duì)非招標(biāo)采購(gòu)統(tǒng)一作出與《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》修訂草案征求稿第五十條第二款相一致的規(guī)定。
但本文作者認(rèn)為，中標(biāo)或者成交供應(yīng)商無(wú)正當(dāng)理由拒簽合同屬于嚴(yán)重違背誠(chéng)實(shí)信用原則，損害政府采購(gòu)秩序的行為，理應(yīng)由《政府采購(gòu)法》作出統(tǒng)一規(guī)范。并且“無(wú)正當(dāng)理由拒絕簽訂合同的中標(biāo)或者成交供應(yīng)商不得參加對(duì)該項(xiàng)目重新開展的采購(gòu)活動(dòng)”的規(guī)則，由高位階的法律作出規(guī)定更符合《立法法》的精神。為此，建議財(cái)政部《政府采購(gòu)法》修訂草案征求意見稿第五十條第二款增加一句或者單設(shè)第三款：“中標(biāo)、成交、入圍供應(yīng)商無(wú)正當(dāng)理由放棄中標(biāo)、成交、入圍項(xiàng)目的，不得參加對(duì)該項(xiàng)目重新開展的采購(gòu)活動(dòng)或者新開展的采購(gòu)活動(dòng)�！被蛘邔�(duì)第九十六條作如下修改：“采購(gòu)人與中標(biāo)、成交、入圍供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)在中標(biāo)、成交、入圍通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)簽訂政府采購(gòu)合同、框架協(xié)議。中標(biāo)、成交、入圍供應(yīng)商無(wú)正當(dāng)理由拒絕簽訂政府采購(gòu)合同、框架協(xié)議的，不得參加對(duì)該項(xiàng)目重新開展的采購(gòu)活動(dòng)或者新開展的采購(gòu)活動(dòng)。”如擬對(duì)入圍通知方式、框架協(xié)議簽訂期限作不同規(guī)定的，則對(duì)第九十六條的修改建議作相應(yīng)調(diào)整。同時(shí)，建議《政府采購(gòu)實(shí)施條例》修訂時(shí)對(duì)作為正當(dāng)理由的具體情形作出規(guī)定，避免正當(dāng)理由的濫用與異化。
考慮到《政府采購(gòu)法》修訂須經(jīng)嚴(yán)格程序，較短時(shí)間無(wú)法完成，財(cái)政部先在部門規(guī)章層面作出相應(yīng)規(guī)范甚為妥當(dāng)。
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)雜志 作者： 何一平 劉勇明